Planifier un répertoire régional : délimiter cantons, communes et espaces économiques

Image cible : Quels territoires le répertoire doit-il couvrir ?

Le répertoire repose sur trois niveaux : les cantons, les communes et les espaces économiques. Les cantons et les communes sont des entités politiques aux frontières officiellement définies ; l’espace économique est une zone fonctionnelle basée sur les interdépendances réelles.

Ces trois niveaux sont gérés séparément : les cantons en tant que plus haute subdivision politique, les communes en tant qu’unité politique la plus fine, et les espaces économiques en tant que niveau fonctionnel. Chaque affectation reste ainsi claire et sans ambiguïté.

Le cadre extérieur est fixé : les frontières nationales de la Suisse ont été établies en 1815 et reconnues internationalement. À l’intérieur de ce cadre se trouvent la Confédération, 26 cantons et 2110 communes.

La structure suit un ordre immuable : définir les territoires, séparer les niveaux, déterminer les clés d’identification, obtenir les sources de données, réglementer la maintenance. Chaque étape est consignée par écrit avant la première collecte de données.

Les deux perspectives peuvent coexister, à condition de distinguer clairement ce que signifie chaque niveau. Mélanger sans distinction les références politiques et fonctionnelles aboutit à un répertoire qui ne fournit pas de résultats fiables, ni pour les usages officiels, ni pour l’analyse des marchés.

Chaque entrée reçoit une clé d’identification, un nom et un niveau : canton, commune ou espace économique. La hiérarchie est gérée sous forme arborescente : les cantons au-dessus des communes, les espaces économiques à part.

Pour les niveaux politiques, des périmètres délimités existent déjà. Au niveau cantonal, il s’agit du concept territorial cantonal, de la carte du plan directeur et du plan directeur interactif ; au niveau communal, du plan d’affectation, aussi appelé plan des zones. Dans le répertoire, ces documents servent de couches thématiques.

Pour le niveau fonctionnel, il n’existe pas de périmètre uniforme comparable. Il est constitué à partir d’unités tangibles : le plan directeur cantonal avec son concept territorial et sa carte, ainsi que, là où ils existent, les associations de communes et les formes de collaboration intercommunale.

La structure globale est dictée par l’organisation politique. La Suisse est gouvernée selon un modèle fédéraliste aux niveaux de la Confédération, des cantons et des communes ; le pouvoir est partagé entre la Confédération, les 26 cantons et les 2110 communes.

La Suisse est un État fédéral depuis 1848 ; son système politique repose sur la Constitution fédérale de 1848. Depuis lors, les compétences de la Confédération, les droits populaires et la diversité politique se sont accrus.

Cette structure étatique permet une politique aussi proche que possible des citoyens. La commune, en tant qu’échelon le plus proche, dispose d’un maximum de compétences ; celles-ci ne sont déléguées aux cantons et à la Confédération que lorsque c’est nécessaire.

Un répertoire régional pour la Suisse prend ces trois niveaux comme point de départ. Il les complète là où les espaces fonctionnels expliquent mieux la réalité que les frontières politiques.

Il en découle une règle d’affectation simple : le canton et la commune sont clairement déterminés, un espace économique peut englober plusieurs communes et chevaucher les frontières politiques. En gérant les deux aspects séparément, on peut vérifier ultérieurement une entrée sans toucher à la subdivision politique.

Avant la première collecte de données, des décisions de principe doivent être prises : une entrée doit-elle être attribuée à une seule unité territoriale, ou les attributions multiples sont-elles autorisées ? Les territoires sont-ils nécessaires pour la recherche, pour l’analyse, ou pour les deux ?

Quel niveau prévaut lorsque deux subdivisions se contredisent ? Et à quelle fréquence les affectations doivent-elles être vérifiées ? Les réponses doivent être consignées par écrit avant de définir les hiérarchies et les clés d’identification.

Comme bases, on se procure généralement les répertoires communaux cantonaux et les avis de mutation, les périmètres publiés des divisions territoriales utilisées, ainsi que les propres états territoriaux internes issus des systèmes d’adresses et de clientèle. Ces documents montrent rapidement où une subdivision utilisable existe déjà et où des délimitations propres sont nécessaires.

Les fondements juridiques pertinents sont la Constitution fédérale de 1848 pour la structure de l’État, la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) avec son article 8a pour le contenu des plans directeurs, ainsi que les lois fédérales sur l’aménagement des cours d’eau et sur les forêts pour les cartes des dangers. Ils constituent le cadre de toute délimitation.

Les registres et sources de données utilisés sont le plan directeur cantonal avec son concept territorial et sa carte, le plan d’affectation communal (aussi appelé plan des zones) ainsi que la carte des dangers. Ils sont documentés officiellement et gérés comme couches thématiques.

L’aménagement du territoire est une tâche de la Confédération, des cantons et des communes, mais relève avant tout des cantons. Le plan directeur cantonal lie les autorités, tandis que le plan d’affectation communal lie les propriétaires fonciers. La Confédération examine les plans directeurs cantonaux et assume un rôle de coordination vis-à-vis des cantons.

Chiffres sur la subdivision politique de la Suisse

Étapes pour créer un répertoire régional

Les cantons comme niveau de subdivision supérieur

En dessous de la Confédération, les cantons constituent le niveau de subdivision politique le plus élevé. La Confédération suisse est un État fédéral composé de 26 cantons partiellement souverains ; le siège du gouvernement et du parlement est la ville fédérale de Berne.

Ce nombre et la grande stabilité des frontières cantonales font du niveau cantonal la structure globale naturelle d’un répertoire régional. Il change rarement, est connu de tous et peut être retrouvé de manière fiable dans les adresses, les statistiques et les fichiers clients.

Au parlement, le Conseil national représente le peuple ; le Conseil des États représente les cantons. Le canton n’est donc pas seulement une unité administrative, mais un cadre de référence politique propre avec ses compétences spécifiques. Un répertoire qui n’utilise les cantons que comme champ pour compléter les adresses laisse cette fonction inexploitée.

Berne doit être correctement classée : la Suisse n’a pas de capitale au sens habituel de jure. Avec le choix de la ville de Berne comme siège fédéral, elle est devenue la ville fédérale, remplissant de facto le rôle d’une capitale.

Qualifier Berne de « capitale » relève du langage courant. Pour un répertoire destiné à satisfaire également aux exigences officielles, « ville fédérale » est la désignation correcte.

Dans le cadre de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT), les cantons sont responsables de la planification directrice globale, qui lie les autorités. Le plan directeur cantonal est l’instrument central de pilotage du développement spatial.

Il coordonne les planifications et projets ayant un impact spatial à travers les niveaux étatiques et les domaines sectoriels. Le concept territorial cantonal et la carte du plan directeur font partie intégrante du plan directeur.

Pour le répertoire, ils peuvent servir de couches thématiques cantonales. Le plan directeur interactif permet d’interroger ces contenus.

Les plans directeurs cantonaux sont examinés par les autorités fédérales et approuvés par le Conseil fédéral. Pour le répertoire, cela signifie que le niveau cantonal s’appuie sur un état documenté officiellement, qui n’a pas besoin d’être mis à jour spécifiquement.

Depuis octobre 2022, tous les cantons disposent de plans directeurs conformes à la LAT 1. La Confédération documente cet état dans une carte fédérale.

Le plan directeur cantonal contient des directives supérieures pour le développement des agglomérations et des infrastructures de transport, pour la protection et l’utilisation du paysage, ainsi que pour les plans d’affectation. Il réglemente également la planification de grands projets de construction tels que les centres de loisirs ou commerciaux.

La LAT ne contient que des prescriptions très limitées concernant les procédures et les compétences en matière de planification directrice. L’autorité qui édicte le plan directeur varie donc d’un canton à l’autre.

La Confédération dispose d’une compétence de planification à l’échelle nationale dans certains domaines, notamment pour les chemins de fer et les routes nationales, et assume un rôle de coordination vis-à-vis des cantons. De tels périmètres fédéraux ne sont pas déterminants pour la subdivision cantonale, mais peuvent être enregistrés comme couches thématiques.

Le canton de Glaris a mis en œuvre une réforme coordonnée de la structure communale couvrant tout son territoire. Les cantons plus petits suivent cet exemple.

Pour le répertoire, cela montre que les frontières cantonales sont stables, mais que la structure communale au sein des cantons peut changer considérablement. Pour le niveau cantonal, il est recommandé d’utiliser une clé courte et stable, qui ne dépend pas de l’orthographe ou des dénominations politiques, ainsi qu’un ordre de tri fixe.

Les noms des cantons et les abréviations usuelles à deux lettres sont d’usage courant. Les dénominations officielles, telles qu’elles figurent dans les répertoires officiels, restent faisant foi.

Pour la structure globale, une clé par canton suffit, valable indépendamment de la composition communale. Les 26 cantons forment le cadre stable ; les fusions et échanges territoriaux en dessous ne le modifient pas.

Les communes comme unité politique la plus fine

Le niveau politique le plus bas est celui des communes. Le parc comprend 2110 communes ; on parle couramment d’environ 2100 communes. Qui prévoit les communes comme niveau le plus fin doit compter avec plusieurs milliers d’enregistrements et être en mesure de gérer ce volume sur plusieurs années.

En tant qu’entité la plus proche des citoyens, la commune est le point où l’espace politique et les données concrètes comme l’adresse, le lieu ou la compétence se rejoignent le plus étroitement. Elle convient donc comme niveau d’affectation politique le plus fin, sur lequel tous les autres espaces s’appuient.

Les 26 cantons et environ 2100 communes disposent – dans le cadre de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) – d’une marge de manœuvre en matière d’aménagement du territoire. Les communes réalisent la planification d’affectation, qui lie les propriétaires fonciers.

Chaque commune doit élaborer un plan d’affectation, aussi appelé plan des zones, et le soumettre au canton pour approbation. Le plan d’affectation définit les zones destinées à l’habitat, au travail et à l’agriculture ; il est contraignant pour les propriétaires fonciers.

Au niveau communal, les plans d’affectation s’articulent avec les plans directeurs cantonaux. Ils sont précis à la parcelle et réglementent où et dans quelle mesure il est permis de construire.

Au niveau communal, le plan d’affectation (aussi appelé plan des zones), le règlement de construction et de zonage (RCZ), le plan de quartier du centre villageois (PQ) et le plan des zones (PZ) sont les instruments déterminants. Ils sont précis à la parcelle et contraignants pour les propriétaires fonciers.

Pour le niveau communal, le plan d’affectation et la carte des dangers peuvent être gérés comme couches thématiques dans le répertoire. Ils complètent l’affectation politique par des informations ayant un impact spatial.

Pour la commune de Vitznau, une carte des dangers est documentée. De telles cartes doivent être prises en compte lors d’activités ayant un impact spatial.

La base légale en est fournie par les lois fédérales sur l’aménagement des cours d’eau et sur les forêts : les cantons sont tenus d’établir des cartes des dangers pour les crues, les avalanches, les glissements de terrain et les chutes de pierres, et de les prendre en compte lors d’activités ayant un impact spatial. Dans le répertoire, l’affectation politique reste inchangée ; la carte est gérée comme une couche distincte.

Le profilographe communal DD (Développement Durable) complète l’affectation politique par une évaluation qualitative, non par une délimitation. DD signifie Développement Durable. L’évaluation repose sur 125 indicateurs, notés avec des valeurs comprises entre 1 et 10.

L’AUE soutient financièrement les communes dans le cadre du Programme climat pour les communes bernoises pour l’évaluation de leur situation. Un guide accompagne l’application du profilographe communal DD.

L’évaluation de la situation comprend deux étapes : l’analyse des forces et des faiblesses et leur évaluation, par exemple dans le cadre d’une analyse SWOT. Les 125 indicateurs sont formulés sous forme d’affirmations positives.

L’exploitation est structurée selon les trois dimensions du développement durable (environnement, économie, société), selon le domaine de la gouvernance communale et selon les 17 objectifs de développement durable (ODD) adoptés par les Nations Unies en 2015. Dans le cadre du Programme climat pour les communes bernoises, les communes sont soutenues financièrement pour cette évaluation de la situation.

Les résultats alimentent la conception directrice, la planification législative ou la planification annuelle, ou encore une révision du plan local d’urbanisme. Ces révisions constituent le moment où une commune revoit ses zones et donc sa délimitation.

Il faut noter que le paysage communal reste en mouvement : fusions, échanges territoriaux et autres réformes territoriales peuvent modifier le parc et les frontières. Un répertoire ne devrait donc pas travailler avec une liste figée, mais avec des clés résistant aux changements de nom ou aux fusions, ainsi qu’avec une indication de statut mise à jour pour chaque entrée.

Pour la saisie initiale, les listes officielles des communes avec clé et nom suffisent généralement. Il reste à clarifier comment traiter les cas particuliers, comme les communes avec plusieurs codes postaux ou plusieurs localités, et si des sous-unités supplémentaires doivent être gérées au sein d’une commune.

Lors de l’importation, le répertoire communal cantonal est utilisé. Chaque jeu de données reçoit une clé, un nom et une indication de statut. Les fusions sont mises à jour comme mutations.

Avec le profilographe communal DD, la valeur 10 signifie qu’une affirmation s’applique entièrement à la commune ; la valeur 1 signifie qu’elle ne s’applique pas du tout. L’évaluation fournit des arguments pour la révision du plan local d’urbanisme, mais ne remplace pas une délimitation.

Délimiter fonctionnellement les espaces économiques

Les espaces économiques ne peuvent pas être simplement déduits des frontières cantonales ou communales. Là où les gens travaillent, là où les entreprises trouvent leur clientèle et leurs fournisseurs, et là où les axes de transport convergent, cela ne correspond souvent pas à la subdivision politique.

Un répertoire destiné à montrer les liens économiques a donc besoin d’un niveau propre. Celui-ci est formé selon des critères fonctionnels et marqué comme tel.

Les espaces fonctionnels peuvent aussi résulter de la collaboration intercommunale (CIC) et des associations de communes. Ces formes assurent des tâches au niveau régional et chevauchent les frontières politiques.

Le besoin est avéré : de nombreuses prestations publiques sont fournies de manière plus judicieuse au niveau régional du point de vue de l’efficacité productive et de l’équivalence fiscale. Les structures communales sont restées longtemps pratiquement intactes. La marge de manœuvre des communes est limitée par le droit supérieur, la collaboration intercommunale volontaire ou des contraintes factuelles.

L’aménagement du territoire offre une référence méthodologique. Il s’agit de la planification anticipative et de la coordination des actions ayant un impact spatial.

Les délimitations ne sont pas un sous-produit de l’aménagement du territoire, mais une tâche de planification avec ses propres procédures et justifications. Qui introduit des niveaux territoriaux fonctionnels devrait divulguer selon quels critères la délimitation a été effectuée.

Selon l’objectif, différents critères peuvent entrer en ligne de compte : les flux de pendulaires, les liens du marché du travail, les relations d’approvisionnement et de livraison, l’origine de la clientèle, l’accessibilité et la desserte en transports ou la couverture par des services régionaux. Ces caractéristiques ne se recouvrent pas.

Par conséquent, plusieurs découpes territoriales qui se chevauchent émergent inévitablement. Un répertoire devrait permettre ce chevauchement et ne pas tenter de le compresser en une seule carte apparemment univoque.

La planification directrice cantonale fournit le cadre pour cela. Le plan directeur cantonal définit les intentions de planification dans le concept territorial cantonal et les coordonne avec les projets de la Confédération et des communes. Ce faisant, la marge de manœuvre des autorités de planification de la Confédération et des communes doit être préservée.

La carte du plan directeur, partiellement révisée en 2015, et le plan directeur interactif rendent cette planification interrogeable. Elles peuvent servir de source de données pour les espaces économiques.

Ainsi, le niveau fonctionnel fait face aux niveaux politiques sur un pied d’égalité : le plan directeur cantonal fournit le périmètre nommé, le concept territorial les intentions de planification, la carte du plan directeur l’état interrogeable. Chaque plan directeur cantonal est examiné par les autorités fédérales et approuvé par le Conseil fédéral.

Les périmètres fédéraux à l’échelle nationale – par exemple pour les chemins de fer et les routes nationales – s’étendent sur plusieurs cantons et communes. Ils ne sont pas déterminants pour la subdivision politique ; en tant que couches thématiques pour les espaces fonctionnels, ils sont nommés et vérifiables.

Un espace économique n’est délimité que lorsque sa description repose sur un périmètre nommé : le concept territorial cantonal, une association de communes ou un périmètre fédéral. Sans cette base, la découpe reste invérifiable.

La loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) accorde aux cantons et aux communes une marge de manœuvre. Depuis le 1er mai 2014, la première étape de révision LAT 1 est en vigueur ; elle vise des agglomérations compactes et une meilleure utilisation des friches dans les zones à bâtir existantes.

L’article 8a LAT définit le contenu minimal des plans directeurs : indications sur le pilotage du développement des agglomérations, sur la superficie des zones habitées et sur le développement vers l’intérieur. Depuis octobre 2022, tous les cantons disposent de plans directeurs conformes à la LAT 1.

Le 1er mai 2024, la Confédération a publié un rapport sur l’état de la mise en œuvre de la LAT 1 après dix ans. En septembre 2023, le Parlement fédéral a adopté la deuxième étape de révision LAT 2. La LAT 2 se concentre sur la construction hors des zones à bâtir ; les cantons doivent adapter leurs plans directeurs dans un délai de cinq ans.

La LAT 1 a renforcé l’importance stratégique de la planification directrice cantonale. Pour la LAT 2, les cantons doivent adapter leurs plans directeurs dans les cinq ans suivant son entrée en vigueur et montrer, dans le cadre d’un concept global, comment les objectifs de stabilisation doivent être atteints. L’adaptation de l’ordonnance et le complément du guide de planification sont actuellement en cours.

Techniquement, les espaces économiques reçoivent leurs propres identifiants et un niveau propre, séparé du canton et de la commune. Chaque espace comprend une désignation, une description de l’étendue, le critère de délimitation utilisé ainsi que la date du dernier examen. Ainsi, il reste compréhensible pourquoi un lieu est affecté à un espace économique donné – et l’affectation peut être adaptée sans toucher à la subdivision politique.

Les plans directeurs cantonaux servent de base, ainsi que, là où ils existent, les associations de communes et les formes de collaboration intercommunale. Les deux sont tangibles et peuvent être gérés avec une clé propre.

Parce que les critères ne se recouvrent pas, le répertoire gère plusieurs découpes en parallèle. Chaque découpe est traitée de la même manière que la première : identifiant propre, niveau propre, critère de délimitation propre et date d’examen propre.

Un espace économique peut englober plusieurs communes et chevaucher les frontières politiques. L’affectation politique reste inchangée ; la découpe fonctionnelle est gérée séparément et vérifiée séparément.

Classement des critères les plus importants pour la délimitation des espaces économiques

Mise à jour et planification territoriale dynamique

Un répertoire régional n’est pas un projet ponctuel. La planification au niveau territorial se fait généralement étape par étape sur plusieurs années.

Le volume est fixé : 26 cantons et 2110 communes constituent le fonds politique de base. S’y ajoutent les entrées du niveau fonctionnel, qui sont gérées plusieurs fois selon le nombre de découpes.

Les trois niveaux sont mis à jour séparément : les frontières cantonales changent rarement, le parc communal évolue par fusions, les espaces fonctionnels par modification des interdépendances.

La planification au niveau territorial devient plus dynamique. Pour le répertoire, cela signifie commencer par un état territorial initial viable et l’étendre par étapes ordonnées, plutôt que de viser une subdivision complète d’un seul coup. Pour que la mise à jour ne tombe pas dans l’oubli au quotidien, des règles fixes sont nécessaires : un responsable par niveau, une procédure pour les demandes de modification, un intervalle de vérification pour les affectations et une désignation de version pour chaque état territorial.

Le processus de maintenance suit un déroulement fixe : soumettre une demande de modification, examen par le responsable, versionnement de l’état territorial. Chaque modification est datée et motivée dans un journal. Ainsi, les anciennes analyses restent interprétables, même si les frontières ou les affectations se déplacent ultérieurement.

La LAT elle-même fournit des délais concrets : les cantons disposaient de cinq ans pour adapter leurs plans directeurs à la LAT 1 ; pour la LAT 2, le même délai de cinq ans s’applique après son entrée en vigueur. Un tel rythme quinquennal convient également comme intervalle de vérification pour les affectations fonctionnelles.

Le paysage communal reste en mouvement. Dans la moitié de tous les cantons, un nombre significatif de fusions communales a eu lieu depuis l’an 2000 ; dans certains cantons, peu de choses sont restées telles quelles.

Le paysage communal suisse s’est réveillé de son sommeil de 150 ans. Divers petits cantons suivent l’exemple du canton de Glaris et mettent en œuvre une réforme coordonnée de la structure communale couvrant tout leur territoire.

La taille optimale d’une commune se situe entre les variantes extrêmes. Les réformes sont inévitables ; les tâches sont de plus en plus assurées au niveau régional ou par la collaboration intercommunale (CIC) et les associations de communes.

Deux scénarios sont envisageables pour l’avenir : la dynamique de fusion s’essouffle rapidement, ou elle se maintient voire s’accélère. En cas d’essoufflement, de nouvelles compétences seront transférées aux cantons ; les communes assumeront les tâches restantes principalement par la collaboration intercommunale (CIC). La plupart des décisions importantes concernant la prestation de services publics seront alors prises au sein des associations de communes ou imposées par les cantons.

Pour les niveaux politiques, ce sont surtout les modifications du parc communal qui doivent être mises à jour en continu, car elles touchent toutes les affectations plus fines. Pour les espaces fonctionnels, en revanche, c’est moins la frontière que l’interdépendance elle-même qui est en mouvement.

Ces deux développements figurent sur la même liste de maintenance, mais avec des fréquences de vérification différentes. Une comparaison avec l’utilisation réelle montre si les entrées sont recherchées, filtrées et analysées dans la pratique.

Là où les affectations sont fréquemment corrigées, soit la délimitation, soit la désignation n’est pas correcte. De tels retours constituent la meilleure base pour la prochaine révision du répertoire.