Pianificare un registro regionale: delimitare Cantoni, Comuni e regioni economiche

Obiettivo: quali spazi deve rappresentare il registro?

Il registro rappresenta tre livelli: Cantoni, Comuni e regioni economiche. Cantoni e Comuni sono entità politiche con confini definiti ufficialmente; la regione economica è uno spazio funzionale basato su effettive interconnessioni.

I tre livelli sono gestiti separatamente: i Cantoni come massima suddivisione politica, i Comuni come unità politica più piccola, le regioni economiche come livello funzionale. In questo modo ogni assegnazione rimane univoca.

La cornice esterna è definita: i confini nazionali della Svizzera sono stati stabiliti nel 1815 e riconosciuti a livello internazionale. All’interno di questa cornice si collocano la Confederazione, 26 Cantoni e 2110 Comuni.

La struttura segue un ordine preciso: definire gli spazi, separare i livelli, determinare le chiavi, procurare le fonti dati, regolamentare la manutenzione. Ogni passo viene fissato per iscritto prima della prima acquisizione dei dati.

Entrambe le prospettive possono essere gestite, purché sia chiaro quale significato abbia ciascun livello. Chi mescola senza distinzione riferimenti politici e funzionali ottiene un registro che non fornisce risultati puliti né per scopi ufficiali né per l’analisi dei mercati.

Ogni voce riceve una chiave, un nome e l’indicazione del livello: Cantone, Comune o regione economica. La gerarchia è gestita ad albero: Cantoni sopra i Comuni, regioni economiche separate.

Per i livelli politici esistono perimetri delimitati. A livello cantonale si tratta del concetto territoriale cantonale, della carta del piano direttore e del piano direttore interattivo; a livello comunale del piano di utilizzazione, detto anche piano delle zone. Entrambi servono nel registro come layer tematici.

Per il livello funzionale non esiste un perimetro altrettanto uniforme. Esso viene costituito da unità tangibili: dal piano direttore cantonale con concetto territoriale e carta del piano direttore nonché, dove presenti, dalle associazioni di Comuni e dalle forme di collaborazione intercomunale.

La macrostruttura è dettata dall’assetto politico. La Svizzera è governata in modo federale sui livelli Confederazione, Cantoni e Comuni; la Confederazione, i 26 Cantoni e i 2110 Comuni si dividono il potere.

La Svizzera è uno Stato federale dal 1848; il sistema politico si fonda sulla Costituzione federale del 1848. Da allora le competenze della Confederazione, i diritti popolari e la pluralità politica sono aumentati.

Questa struttura statale consente una politica il più possibile vicina alle cittadine e ai cittadini. Il Comune, come livello più prossimo, riceve il massimo delle competenze; solo dove necessario le competenze vengono delegate ai Cantoni e alla Confederazione.

Un registro regionale per la Svizzera assume questi tre livelli come punto di partenza. Li integra laddove gli spazi funzionali spiegano più dei confini politici.

Ne deriva una semplice regola di assegnazione: Cantone e Comune sono determinati in modo univoco, una regione economica può comprendere più Comuni e sovrapporsi ai confini politici. Chi gestisce entrambi separatamente può verificare in seguito una voce senza intaccare la suddivisione politica.

Prima della prima acquisizione dei dati occorre prendere decisioni di principio: una voce deve essere assegnata esattamente a un’unica unità territoriale o sono ammesse assegnazioni multiple? Gli spazi servono per la ricerca, per l’elaborazione o per entrambi gli scopi?

Quale livello prevale quando due suddivisioni si contraddicono? E con quale frequenza devono essere verificate le assegnazioni? Le risposte vanno fissate per iscritto prima di definire gerarchie e chiavi.

Come basi ci si procura solitamente gli elenchi comunali cantonali e le comunicazioni di mutazione, i perimetri pubblicati delle ripartizioni territoriali utilizzate nonché i propri stati territoriali interni provenienti dai sistemi di indirizzi e clienti. Questi documenti mostrano rapidamente dove esiste già una suddivisione utilizzabile e dove sono necessarie delimitazioni proprie.

Le basi giuridiche decisive sono la Costituzione federale del 1848 per la struttura statale, la Legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT) con l’articolo 8a per i contenuti dei piani direttori, nonché le Leggi federali sulle costruzioni idrauliche e sulle foreste per le carte dei pericoli. Esse costituiscono la cornice per ogni delimitazione.

Come registri e fonti dati servono il piano direttore cantonale con concetto territoriale e carta del piano direttore, il piano di utilizzazione comunale (detto anche piano delle zone) nonché la carta dei pericoli. Sono documentati ufficialmente e gestiti come layer tematici.

La pianificazione del territorio è compito della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni, ma in primo luogo spetta ai Cantoni. Il piano direttore cantonale è vincolante per le autorità, il piano di utilizzazione comunale è vincolante per i proprietari fondiari. La Confederazione verifica i piani direttori cantonali e svolge un compito di coordinamento nei confronti dei Cantoni.

Cifre sulla suddivisione politica della Svizzera

Passi per la creazione di un registro regionale

Cantoni come massimo livello di suddivisione

Sotto la Confederazione, i Cantoni formano il massimo livello di suddivisione politica. La Confederazione Svizzera è uno Stato federale composto da 26 Cantoni parzialmente sovrani; sede del Governo e del Parlamento è la città federale di Berna.

Questo numero e la notevole stabilità dei confini cantonali fanno del livello cantonale la naturale macrostruttura di un registro regionale. Cambia raramente, è generalmente noto e può essere ritrovato in modo affidabile negli indirizzi, nelle statistiche e nei portafogli clienti.

In Parlamento il Consiglio nazionale rappresenta il popolo; il Consiglio degli Stati rappresenta i Cantoni. Il Cantone non è quindi soltanto un’unità amministrativa, ma un proprio quadro di riferimento politico con competenze specifiche. Un registro che utilizza i Cantoni solo come campo per completare gli indirizzi lascia inutilizzata questa funzione.

Berna va classificata correttamente: la Svizzera non ha de jure una capitale nel senso usuale. Con l’elezione della città di Berna a sede federale, essa è diventata la città federale che de facto svolge il ruolo di capitale.

Chi definisce Berna «capitale» usa un termine colloquiale. Per un registro che debba soddisfare anche esigenze ufficiali, «città federale» è la denominazione corretta.

I Cantoni sono responsabili, nell’ambito della Legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT), della pianificazione direttiva completa e vincolante per le autorità. Il piano direttore cantonale è lo strumento guida centrale per controllare lo sviluppo territoriale.

Esso coordina le pianificazioni e i progetti con impatto territoriale oltre i livelli statali e i settori specialistici. Il concetto territoriale cantonale e la carta del piano direttore sono componenti del piano direttore.

Per il registro possono servire come layer tematici cantonali. Il piano direttore interattivo rende interrogabili i contenuti.

I piani direttori cantonali sono verificati dalle autorità federali e approvati dal Consiglio federale. Per il registro ciò significa: il livello cantonale si basa su uno stato documentato ufficialmente, che non deve essere aggiornato autonomamente.

Dall’ottobre 2022 tutti i Cantoni dispongono di piani direttori conformi alla LPT 1. La Confederazione documenta questo stato in una mappa federale.

Il piano direttore cantonale contiene prescrizioni pianificatorie superiori per lo sviluppo degli insediamenti e delle infrastrutture di trasporto, per la protezione e l’utilizzo del paesaggio e per i piani di utilizzazione. Regola anche la pianificazione di grandi progetti edilizi come centri ricreativi o commerciali.

La LPT contiene solo prescrizioni molto limitate per le procedure e le competenze nella pianificazione direttiva. Quale autorità emana il piano direttore è quindi regolamentato diversamente a seconda del Cantone.

La Confederazione dispone in determinati settori di una competenza pianificatoria a livello nazionale, ad esempio per le ferrovie e le strade nazionali, e svolge un compito di coordinamento nei confronti dei Cantoni. Tali perimetri federali non sono decisivi per la suddivisione cantonale, ma possono essere rilevati come layer tematici.

Il Canton Glarona ha attuato una riforma strutturale comunale coordinata e capillare. I Cantoni più piccoli seguono questo esempio.

Per il registro ciò mostra: i confini cantonali sono stabili, ma la struttura comunale all’interno dei Cantoni può cambiare fortemente. Per il livello cantonale si raccomanda una chiave breve e stabile, che non si orienti alle grafie o alle denominazioni politiche, nonché un ordine di ordinamento fisso.

I nomi dei Cantoni e le sigle abituali di due lettere sono di uso comune. Restano decisive le denominazioni ufficiali, così come riportate negli elenchi ufficiali.

Per la macrostruttura basta una chiave per Cantone, valida indipendentemente dalla composizione comunale. I 26 Cantoni formano la cornice stabile; fusioni e scambi territoriali sottostanti non la modificano.

Comuni come unità politica più piccola

Il livello politico più basso è formato dai Comuni. L’insieme comprende 2110 Comuni; si parla arrotondando di circa 2100 Comuni. Chi prevede i Comuni come livello più piccolo deve contare con diverse migliaia di record di dati e poter mantenere questo numero nel corso degli anni.

Come unità più vicina ai cittadini, il Comune è il punto in cui lo spazio politico e indicazioni concrete come indirizzo, ubicazione o competenza convergono più strettamente. Si presta quindi come livello di assegnazione politica più fine, sul quale si basano tutti gli altri spazi.

I 26 Cantoni e circa 2100 Comuni dispongono – nell’ambito della Legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT) – di margine di manovra nella pianificazione del territorio. I Comuni effettuano la pianificazione di utilizzazione vincolante per i proprietari fondiari.

Ogni Comune deve elaborare un piano di utilizzazione, detto anche piano delle zone, e sottoporlo al Cantone per l’approvazione. Nel piano di utilizzazione sono definite le zone per abitare, lavorare e agricoltura; per le proprietarie e i proprietari fondiari esso è vincolante.

A livello comunale i piani di utilizzazione si collegano ai piani direttori cantonali. Sono precisi a livello di parcella e regolano dove e in quale misura si può costruire.

A livello comunale gli strumenti decisivi sono il piano di utilizzazione (detto anche piano delle zone), il regolamento edilizio e delle zone (REZ), il piano di costruzione del nucleo urbano (PC) e il piano delle zone (PZ). Sono precisi a livello di parcella e vincolanti per le proprietarie e i proprietari fondiari.

Per il livello comunale, piano di utilizzazione e carta dei pericoli possono essere gestiti nel registro come layer tematici. Integrano l’assegnazione politica con indicazioni aventi impatto territoriale.

Per il Comune di Vitznau è documentata una carta dei pericoli. Tali carte vanno considerate nelle attività con impatto territoriale.

Base为此 sono le Leggi federali sulle costruzioni idrauliche e sulle foreste: i Cantoni sono obbligati a elaborare carte dei pericoli per piene, valanghe, frane e processi di crollo e a considerarle nelle attività con impatto territoriale. Nel registro l’assegnazione politica resta impregiudicata; la carta viene gestita come layer proprio.

Il profilografo comunale NE integra l’assegnazione politica con una valutazione contenutistica, non con una delimitazione. NE sta per Sviluppo Sostenibile. La valutazione avviene sulla base di 125 indicatori, valutati con valori tra 1 e 10.

L’AUE sostiene finanziariamente i Comuni nell’ambito del Programma climatico bernese per i Comuni nella valutazione della situazione. Una guida accompagna l’applicazione del profilografo comunale NE.

La valutazione della situazione comprende due passi: l’analisi dei punti di forza e di debolezza e la loro valutazione, ad esempio nell’ambito di un’analisi SWOT. I 125 indicatori sono formulati come affermazioni positive.

L’elaborazione è strutturata secondo le tre dimensioni della sostenibilità ambiente, economia e società, secondo l’area governo comunale e secondo i 17 obiettivi di sviluppo sostenibile (SDG), adottati dalle Nazioni Unite nel 2015. Nell’ambito del Programma climatico bernese per i Comuni, i Comuni sono sostenuti finanziariamente in questa valutazione della situazione.

I risultati confluiscono nel concetto guida, nella pianatura della legislatura o nella pianificazione annuale oppure in una revisione del piano regolatore locale. Tali revisioni sono il momento in cui un Comune verifica le sue zone e quindi la sua delimitazione.

Va tenuto presente che il panorama comunale rimane in movimento: fusioni, scambi territoriali e altre riforme territoriali possono modificare l’insieme e i confini. Un registro dovrebbe quindi non lavorare con un elenco fisso, ma con chiavi che resistano a rinominazioni o aggregazioni, nonché con un’indicazione di stato aggiornata per ogni voce.

Per la prima registrazione bastano solitamente elenchi comunali ufficiali con chiave e nome. Da chiarire inoltre è come trattare casi speciali, ad esempio Comuni con più codici postali o più località, e se all’interno di un Comune debbano essere gestite ulteriori sotto-unità.

Nell’importazione si utilizza l’elenco comunale cantonale. Ogni record di dati riceve una chiave, il nome e un’indicazione di stato. Le fusioni sono aggiornate come mutazioni.

Nel profilografo comunale NE il valore 10 significa che un’affermazione si applica completamente al Comune; il valore 1 significa che non si applica affatto. La valutazione fornisce argomenti per la revisione del piano regolatore locale, ma non sostituisce una delimitazione.

Delimitare funzionalmente le regioni economiche

Le regioni economiche non possono essere semplicemente derivate dai confini cantonali o comunali. Dove le persone lavorano, dove le imprese trovano la loro clientela e i loro fornitori e dove si concentrano le vie di comunicazione, spesso non coincide con la suddivisione politica.

Un registro che voglia mostrare le relazioni economiche necessita quindi di un livello proprio. Questo viene formato secondo criteri funzionali e contrassegnato come tale.

Gli spazi funzionali possono nascere anche dalla collaborazione intercomunale (CIK) e dalle associazioni di Comuni. Queste forme svolgono compiti a livello regionale e si sovrappongono ai confini politici.

Il bisogno è dimostrato: molte prestazioni pubbliche vengono erogate nel modo più sensato a livello regionale dal punto di vista dell’efficienza produttiva e dell’equivalenza fiscale. Le strutture comunali sono rimaste a lungo praticamente intatte. Il margine di manovra dei Comuni è limitato dal diritto superiore, dalla collaborazione intercomunale volontaria o da vincoli fattuali.

Un riferimento metodico offre la pianificazione del territorio. Essa è la pianificazione preventiva e il coordinamento di azioni con impatto territoriale.

Le delimitazioni nella pianificazione del territorio non sono un sottoprodotto, ma un compito pianificatorio con procedure e motivazioni proprie. Chi introduce livelli territoriali funzionali dovrebbe rendere trasparenti i criteri secondo cui è stata effettuata la delimitazione.

Come criteri possono entrare in considerazione, a seconda dello scopo, caratteristiche diverse: intrecci di pendolari, relazioni del mercato del lavoro, rapporti di fornitura e approvvigionamento, provenienza della clientela, accessibilità e copertura dei trasporti o la copertura da parte di servizi regionali. Queste caratteristiche non sono coincidenti.

Di conseguenza nascono inevitabilmente più ritagli spaziali sovrapposti. Un registro dovrebbe permettere questa sovrapposizione e non comprimerla in un’unica carta apparentemente univoca.

La pianificazione direttiva cantonale fornisce la cornice为此. Il piano direttore cantonale definisce nel concetto territoriale cantonale le intenzioni pianificatorie e le coordina con i progetti della Confederazione e dei Comuni. In ciò va preservato il margine di manovra delle autorità pianificatorie della Confederazione e dei Comuni.

La carta del piano direttore, parzialmente rivista nel 2015, e il piano direttore interattivo rendono interrogabile questa pianificazione. Possono servire come fonte dati per le regioni economiche.

In questo modo il livello funzionale si pone allo stesso livello dei livelli politici: il piano direttore cantonale fornisce il perimetro nominato, il concetto territoriale le intenzioni pianificatorie, la carta del piano direttore lo stato interrogabile. Ogni piano direttore cantonale è verificato dalle autorità federali e approvato dal Consiglio federale.

Perimetri federali a livello nazionale – ad esempio per le ferrovie e le strade nazionali – scavalcano più Cantoni e Comuni. Per la suddivisione politica non sono decisivi; come layer tematici per spazi funzionali sono nominati e verificabili.

Una regione economica è delimitata solo quando la sua descrizione dipende da un perimetro nominato: dal concetto territoriale cantonale, da un’associazione di Comuni o da un perimetro federale. Se manca questa base, il ritaglio rimane inverificabile.

La Legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT) conferisce ai Cantoni e ai Comuni margine di manovra. Dal 1° maggio 2014 è in vigore la prima tappa di revisione LPT 1; essa mira ad insediamenti compatti e a un migliore utilizzo delle aree incolte nell’attuale zona edificabile.

L’articolo 8a LPT definisce i contenuti minimi per i piani direttori: dichiarazioni sul controllo dello sviluppo insediativo, sulla grandezza della superficie insediativa e sullo sviluppo insediativo verso l’interno. Dall’ottobre 2022 tutti i Cantoni dispongono di piani direttori conformi alla LPT 1.

Il 1° maggio 2024 la Confederazione ha pubblicato un rapporto sullo stato di attuazione della LPT 1 dopo dieci anni. Nel settembre 2023 il Parlamento federale ha approvato la seconda tappa di revisione LPT 2. La LPT 2 si concentra sull’edificare fuori dalla zona edificabile; i Cantoni devono adattare i loro piani direttori entro cinque anni.

La LPT 1 ha rafforzato il significato strategico della pianificazione direttiva cantonale. Per la LPT 2 i Cantoni devono adattare i loro piani direttori entro cinque anni dall’entrata in vigore e mostrare nell’ambito di un concetto globale come raggiungere gli obiettivi di stabilizzazione. Attualmente è in corso l’adattamento dell’ordinanza e l’integrazione della guida alla pianificazione direttiva.

Tecnicamente le regioni economiche ricevono identificativi propri e un livello proprio, separato da Cantone e Comune. Ad ogni spazio appartengono una denominazione, una descrizione dell’estensione, il criterio di delimitazione utilizzato nonché la data dell’ultima verifica. In questo modo resta comprensibile perché un luogo sia assegnato a una determinata regione economica – e l’assegnazione può essere adattata senza intaccare la suddivisione politica.

Come base servono i piani direttori cantonali nonché, dove presenti, le associazioni di Comuni e le forme di collaborazione intercomunale. Entrambi sono tangibili e possono essere gestiti con una chiave propria.

Poiché i criteri non sono coincidenti, il registro gestisce più ritagli in parallelo. Ogni ritaglio viene trattato come il primo: identificativo proprio, livello proprio, criterio di delimitazione proprio e data di verifica propria.

Una regione economica può comprendere più Comuni e sovrapporsi ai confini politici. L’assegnazione politica resta impregiudicata; il ritaglio funzionale viene gestito separatamente e verificato separatamente.

Classifica dei criteri più importanti per la delimitazione delle regioni economiche

Aggiornamento e pianificazione territoriale dinamica

Un registro regionale non è un progetto una tantum. La pianificazione a livello territoriale avviene solitamente passo dopo passo nel corso degli anni.

Il volume è definito: 26 Cantoni e 2110 Comuni formano la base politica. A questi si aggiungono le voci del livello funzionale, gestite più volte a seconda del numero di ritagli.

I tre livelli sono aggiornati separatamente: i confini cantonali cambiano raramente, l’insieme dei Comuni attraverso fusioni, gli spazi funzionali attraverso intrecci modificati.

La pianificazione a livello territoriale diventa più dinamica. Per il registro ciò significa iniziare con uno stato territoriale iniziale sostenibile ed espanderlo in passi ordinati, invece di mirare a una suddivisione completa in una volta sola. Affinché l’aggiornamento non venga meno nella routine quotidiana, occorrono regole fisse: un responsabile per livello, una procedura per le richieste di modifica, un intervallo di verifica per le assegnazioni e una designazione di versione per ogni stato territoriale.

Il processo di manutenzione segue un flusso fisso: presentare richiesta di modifica, verifica da parte del responsabile, versioning dello stato territoriale. Ogni modifica viene protocollata con data e motivazione. In questo modo le elaborazioni più vecchie restano interpretabili, anche se in seguito confini o assegnazioni si spostano.

Scadenze concrete le fornisce la LPT stessa: i Cantoni avevano cinque anni di tempo per adattare i loro piani direttori alla LPT 1; per la LPT 2 vale dopo l’entrata in vigore la stessa scadenza di cinque anni. Un tale ritmo quinquennale si presta anche come intervallo di verifica per le assegnazioni funzionali.

Il panorama comunale rimane in movimento. Nella metà di tutti i Cantoni dal 2000 ha avuto luogo un numero significativo di fusioni comunali; in alcuni Cantoni non è rimasto quasi nulla com’era.

Il panorama comunale svizzero si è risvegliato dal suo sonno durato 150 anni. Diversi Cantoni più piccoli seguono l’esempio del Canton Glarona e attuano una riforma strutturale comunale coordinata e capillare.

La dimensione ottimale del Comune si trova tra le varianti estreme. Le riforme sono inevitabili; i compiti vengono sempre più svolti a livello regionale o attraverso la collaborazione intercomunale (CIK) e le associazioni di Comuni.

Per il futuro sono immaginabili due scenari: la dinamica delle fusioni si arresta rapidamente, oppure prosegue o addirittura accelera. In caso di arresto, ulteriori competenze vengono trasferite ai Cantoni; i Comuni svolgono i compiti rimanenti per lo più attraverso la collaborazione intercomunale (CIK). La maggior parte delle decisioni importanti per l’erogazione delle prestazioni statali vengono allora prese nelle associazioni di Comuni o imposte dai Cantoni.

Nei livelli politici vanno aggiornati continuamente soprattutto i cambiamenti nell’insieme dei Comuni, poiché toccano tutte le assegnazioni più fini. Negli spazi funzionali invece è meno il confine che l’intreccio stesso a essere in movimento.

Entrambi gli sviluppi appartengono alla stessa lista di manutenzione, ma con frequenza di verifica diversa. Un confronto con l’utilizzo effettivo mostra se le voci vengono cercate, filtrate ed elaborate nella pratica.

Dove le assegnazioni vengono corrette frequentemente, o la delimitazione o la denominazione non sono corrette. Tali feedback sono la base migliore per la prossima revisione del registro.